方舟：粤港澳大湾区规划发布5周年回顾与第二个5年

文｜方舟

2019年2月，国家公开发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划》），至今已有5年。虽然5年期间香港经历了社会风波及新冠疫情等大事件，但如今站在5周年的时间节点，仍然值得做一番回顾和总结，同时也基于此来展望大湾区未来发展的关键突破口。

谈及粤港澳大湾区的发展，首先要理解国家设计大湾区规划的初衷。其实在有“大湾区”这个概念之前，这块区域被称为“大珠三角地区”。“大珠三角”源自“珠三角”的地域概念，当时的珠三角地区就是今天大湾区的9个内地城市（广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆），所谓的“大珠三角地区”则是“9+2”，即这9个城市再加上香港和澳门。

既然地理区域都一样，为什么不再沿用“大珠三角”的叫法，而是另创“粤港澳大湾区”这一名字呢？这背后其实反映了国家深刻的战略考虑。

在大珠三角“9+2”的概念下，广东的9个内地城市是主体，而港澳的“2”则是拓展增加的两个特别行政区。虽然“粤港澳大湾区”看起来的地理区域仍是“9+2”，但其战略思维则完全不同，其中蕴藏了两个重要的含义。

中央冀为香港创腹地

一是大湾区的战略目标是希望在两种社会制度、三个关税区、三种法律体系和三种货币的背景下推动区域一体化，解决粤港澳之间都市群整合及协同的问题。考虑到澳门体量较小，所以大湾区的核心实质上是粤港合作关系。这就与“大珠三角”的概念有明显区别。

从中央的角度，推动“粤港澳大湾区”的一个重要目的，是希望为香港创造一个联系更紧密的腹地。这其实与当时香港所处的内外部环境有关。过去中央领导人每次来香港视察时，都会提到“香港要解决深层次矛盾”。除了政治层面的矛盾，香港的“深层次矛盾”突出表现在两点，一是经济结构和就业市场之间的矛盾，二是土地供应和房屋需求之间的矛盾。实际上中央已经看到这些矛盾靠香港自身难以在短时间内彻底解决，所以有意通过大湾区的城市群整合为香港创造更广阔的腹地。它既是增加就业机会、推动经济发展的腹地，也是拓展生活空间的腹地，两者都针对性地着眼于香港当时的深层次矛盾。所以从这个角度看，打通香港和广东之间的壁垒，使香港能够更好地与腹地相连接，是整个粤港澳大湾区规划中最核心的目标之一。

从几份涉及大湾区的中央关键文件的铺排看，也能够感受到中央的良苦用心：在2017年中共十九大报告、2021年国家“十四五规划”以及2022年中共二十大报告中，谈到“长三角”、“京津冀”等区域时是在经济发展的章节，唯独“粤港澳大湾区”的部分是放在港澳台章节进行阐述的。由这种铺排可见，大湾区的规划很重要的目的是为了港澳，尤其是为了香港。

同时，另一个《规划》中值得留意的是使用了“湾区”的概念。选择湾区这个概念就是要与世界另外三个最重要的湾区都会圈对标，即纽约、东京和三藩市湾区。所以《规划》的另一个目标是将粤港澳大湾区培育成具有世界影响力和领导力的都会圈。

这个目标又恰恰是在当前中国崛起的大背景下考虑的。工业革命近三百年来，如果不算规模较小的区域，全球真正实现现代化的人口主要是英语系的五眼联盟、欧盟以及日本，加起来其实只有约10.5亿人口。而中国一国就超过14亿人口，这意味着如果中国实现现代化，就比工业革命以来全世界范围内实现现代化人口的总和还多。所以曾经有英国历史学家评论道，中国的现代化是人类工业革命以来最重要的历史事件，而且这个体量之巨大对整个世界体系的影响也是极大的。在这样一个改变世界体系的过程中，中国需要有两三个在全球具有领导力的都市核心区。所以选择纽约、东京和三藩市湾区作为参照，也是因为这三大湾区分别在金融、高端制造、创新科技三方面具有全球领导地位。国家将粤港澳以“湾区”的概念进行定位，实质上也是希望粤港澳大湾区能发展成为在产业领域有全球领导力的核心区域。

过去五年虽然经历各种事件的干扰，但是大湾区的发展步伐没有停滞，并取得了实质性进展。从微观小事看，原本港人即使到内地也很难在内地银行开设人民币户口，但现在他们甚至可以不进内地，仅在香港就可以实现见证开户。这正是因为有了大湾区规划，包括民生在内的许多领域取得了突破成果。

从宏观大局看，5年来大湾区在制度设计上最大的突破是广东和澳门之间的横琴深度合作区。虽然大湾区是一个人流物流来往非常密切的区域，但在区域内两种制度、不同货币以及关税区的存在客观上给区域整合筑造了壁垒，是大湾区发展的最大挑战。尽管过去各地之间也有合作，但更多是物理拼盘式的。横琴却实现了两制融合的化学反应式的突破：它不仅首次试验了“一线放开、二线管住”的货物管理模式，更创造性地采用共商、共建、共管、共享的“四共同”新体制。这种创造性设计的目的是希望在特定区域把两个制度的优势结合起来，实现1+1大于2的效果。尽管横琴目前在具体操作层面也遇到了挑战，因为“四共同”模式需要两地官员合作运作，中间少不了磨合环节。但这种体制创新本身而言，已经是5年来大湾区最大的制度性突破。未来香港和广东的合作，虽然不一定要照抄横琴的设计理念，但确实可以认真借鉴参考横琴的经验。

推进五方面更好发展

如今进入第二个5年，在大湾区现有成绩的基础上，应如何推动其未来更好的发展呢？可以重点推进五个方面的工作。

第一，充分借鉴横琴方案及其实践经验，在粤港合作中探索新的发展模式，特别是可以藉助现有的粤港重大合作平台，尝试制度创新来丰富新时代下“一国两制”的新实践。譬如，前海合作区是粤港较早的重大合作平台之一，在其从15平方公里的基础上扩区后，未来有了新的发展空间。位于其合作区北部的海洋新城是一块相对完整和较封闭的区域，可以考虑参考横琴方案设立一个境内关外合作区，并创新性地由香港和内地两边共同注资成立运营管理公司，以企业运作的形式实现开发机制和管理模式上的共同开发、共同管理、共享成果。

河套深港科技创新合作区也是一个重大的粤港合作平台。目前，河套虽有“一河两岸”、“一区两园”的说法，但河套的深港园区实际上还是处于一种“各有各管”的状态。虽然目前的港深创新及科技园由深港双方各自提名董事，深圳园区亦已预留部分楼宇由香港科技园公司承租、采用“港式管理”，但这些安排实际上也是深港两种模式“平行发展”，而并非真正意义上的融合发展。建议河套也可以仿效横琴的做法，实现两边园区的一体化管理，在一个共同的管理机制之下运作，同时通过共同招商来吸引国家实验室、龙头科技企业的大型国际研发中心跨园区布局，推动河套高质量发展。

第二，积极推动高水平的产业协同合作，特别是在创新科技和金融领域。尤其是在创科方面要加大科技成果转化力度，推动企业增加研发投入。目前香港一方面科研开支占GDP比重小，仅有0.92%，大幅低于深圳的4.93%和整个中国内地的2.23%。另一方面科研开支结构不合理，特区政府所投入的科研资金占总开支近50%，而其他创科产业较强的国家和地区都是企业投入为主。由于香港自身的产业力量弱，本地企业对科技应用的需求不大，因此有必要藉助大湾区内地城市的广阔腹地，创造条件给内地科技企业和本港的大学及科研机构合作，利用内地科技企业投资推动优质科研成果商业化。同时要加快推动要素的跨境便利化流动以及规则对接。推动进“七通一平”。争取在大湾区早日实现人员、车辆、货物、资金、讯息、数据、生物制品七项互通，拉平个人和相关企业的税率。

第三，扩展交通基础设施和新型基建网络的互联互通，在硬件完备的基础上推进通关等“软”层面的政策配套。港珠澳大桥现在的使用率并不如预期般理想，其中一个原因是配套的政策还不够到位，比如跨境巴士司机的资格互认还不畅通，人员汽车的通关便利程度不够高。未来也需要在硬件联通的基础上，加快推进配套的各类规则衔接畅通。

第四，加强公共服务和社会政策的协同，扩大税务、养老、医疗等领域合作，构建共同的生活家园。比如，考虑扩大香港长者医疗券在内地医院的使用范围，为港澳居民在内地申领养老金建设畅通渠道等。

第五，高质量推动北部都会区发展，令其成为香港融入国家发展大局和大湾区的关键平台。

本文转自《信报》

（作者系一国两制研究中心研究总监，文章仅代表作者个人观点）

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